O que acontece quando uma política pública funciona tão bem que passa a ser disputada por diferentes grupos políticos? A pergunta pode parecer contraintuitiva. Afinal, quando pensamos em experiências bem-sucedidas de gestão pública, costumamos destacar seus resultados e seu potencial de servir de referência. Menos atenção é dada aos efeitos políticos que o próprio sucesso institucional pode produzir. Foi essa questão que orientou minha pesquisa de mestrado sobre a trajetória da Agência de Cooperação Intermunicipal em Saúde Pé da Serra (Acispes), um dos mais relevantes consórcios públicos de saúde de Minas Gerais.
O estudo analisou 25 anos de funcionamento da instituição por meio de entrevistas com personagens centrais de sua história e da análise de documentos administrativos, legislativos e jornalísticos. O foco esteve na compreensão dos processos políticos que permitiram a consolidação do consórcio e das disputas que emergiram ao longo do período analisado.
A experiência da Acispes revelou que o sucesso institucional nem sempre reduz conflitos. Em determinadas circunstâncias, ele pode ampliá-los. Além disso, um dos principais achados da pesquisa foi que o fortalecimento institucional do consórcio, impulsionado por investimentos, apoio governamental e expansão dos serviços ofertados, aumentou seu valor político e eleitoral, tornando-o objeto de disputa entre diferentes atores.
Os resultados também sugerem que experiências cooperativas bem-sucedidas dependem não apenas de recursos e capacidade técnica, mas de mecanismos robustos de governança, transparência e controle interno e externo capazes de limitar a discricionariedade, garantir critérios claros de distribuição dos benefícios e proteger instituições públicas dos riscos de captura política.
Por que os municípios cooperam?
A Constituição de 1988 transformou os municípios em protagonistas da implementação das políticas públicas. Na área da saúde, eles passaram a ser responsáveis por grande parte da execução dos serviços oferecidos pelo Sistema Único de Saúde (SUS). O problema é que muitos municípios brasileiros são pequenos e possuem limitações financeiras, técnicas e administrativas para oferecer determinados serviços de forma isolada.
Os consórcios intermunicipais surgiram como uma resposta a esse desafio. Ao compartilhar recursos, infraestrutura e gestão, municípios conseguem oferecer consultas especializadas, exames e procedimentos que dificilmente conseguiriam manter sozinhos. Por isso, os consórcios costumam ser apresentados como exemplos de cooperação bem-sucedida entre governos locais.
No caso mineiro, porém, a expansão dos consórcios não ocorreu apenas por iniciativa dos municípios. Ao longo da década de 2000, o governo estadual desempenhou um importante papel de indução, oferecendo apoio financeiro, técnico e institucional para estimular o consorciamento. A literatura especializada normalmente interpreta esse processo de forma positiva. E há razões para isso. A indução estadual ajuda a reduzir incertezas, fortalece a confiança entre os participantes e aumenta as chances de sustentabilidade dessas iniciativas
A trajetória da Acispes confirma esse diagnóstico. O apoio recebido ao longo dos anos contribuiu para a ampliação dos serviços, para a consolidação da estrutura institucional e para o fortalecimento do consórcio como referência regional na oferta de atendimentos especializados.
Entretanto, a pesquisa identificou um efeito menos explorado pela literatura. À medida que a Acispes cresceu, recebeu investimentos, ampliou sua capacidade de atendimento e conquistou reconhecimento regional, ela deixou de ser apenas um instrumento de cooperação. Passou também a representar um ativo político valioso.
A oferta de serviços de saúde gera benefícios concretos para a população. Consequentemente, a possibilidade de influenciar o acesso a esses benefícios pode produzir dividendos políticos e eleitorais. Nesse contexto, o fortalecimento institucional do consórcio aumentou o interesse de diferentes atores pela sua gestão. O resultado foi um processo paradoxal: os mesmos fatores que contribuíram para o sucesso da instituição também criaram incentivos para disputas em torno dela.
Cooperação e competição convivem
Existe uma tendência a imaginar cooperação e competição como fenômenos opostos. A experiência estudada sugere algo diferente. No federalismo brasileiro, ambas frequentemente coexistem. Prefeitos cooperam para oferecer serviços públicos. Ao mesmo tempo, disputam recursos, influência política e espaço dentro das redes de poder locais e regionais. Essas dinâmicas não representam necessariamente uma anomalia do sistema. Elas fazem parte do funcionamento cotidiano das instituições democráticas.
O próprio caso da Acispes demonstra que a existência de disputas políticas não impede, por si só, a produção de resultados positivos para a população. Ao longo de sua trajetória, diferentes atores passaram pela instituição, enquanto o consórcio continuou prestando serviços e ampliando sua relevância regional. Isso sugere que instituições sólidas podem sobreviver às mudanças de governos e às disputas entre grupos políticos. O desafio, portanto, não é eliminar o conflito, mas construir regras capazes de preservar os benefícios da cooperação sem permitir que interesses particularistas se sobreponham aos objetivos coletivos que justificaram a criação dessas organizações.
O que a experiência da Acispes ensina?
A pesquisa sugere que o debate sobre os consórcios intermunicipais não deve se limitar à sua capacidade de ampliar a oferta de serviços públicos. Desde a aprovação da Lei dos Consórcios Públicos, em 2005, essas instituições passaram a ocupar um espaço cada vez mais relevante na implementação de políticas públicas e na coordenação entre municípios. No entanto, o fortalecimento dessas estruturas também exige atenção crescente à qualidade de sua governança, aos mecanismos de fiscalização e às formas de controle social disponíveis para acompanhar sua atuação.
A principal lição talvez seja a de que fortalecer capacidades estatais envolve mais do que ampliar recursos financeiros. Instituições públicas bem-sucedidas produzem valor. E tudo aquilo que produz valor tende a atrair interesses políticos. Por isso, além de fomentar a cooperação entre municípios, é fundamental investir em mecanismos de transparência, fiscalização e governança capazes de proteger essas instituições das tensões que seu próprio sucesso pode gerar.
No caso dos consórcios intermunicipais de saúde, isso significa reconhecer que a cooperação é indispensável para o funcionamento do SUS, mas que ela nunca ocorre em um ambiente politicamente neutro. Ao contrário: quanto mais relevantes essas instituições se tornam, mais importante passa a ser compreender as disputas que se desenvolvem ao seu redor.